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基层法院内设机构与组织制度改革初探
(以准格尔旗人民法院为例)
作者:郭徽  发布时间:2019-09-22 16:11:36 打印 字号: | |

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,坚持“四个自信”,做到“两个维护”, 率领全国各族人民,众志成城,团结奋斗,开拓进取,开启了中国特色社会主义道路新时代,在为人民谋幸福、为民族谋复兴,建设富强、民主、文明、和谐、美丽的现代化强国新征程中,必须进行伟大的斗争、建设伟大的工程、推进伟大的事业,方可实现伟大的梦想,在书写新时代法治建设新篇章,再筑司法新辉煌的实践中,习近平总书记在党的十九大报告中指出“要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”基层人民法院在贯彻落实改革措施中不断探索创新,力争实现效果最大化,但是依然有诸多新问题、新矛盾产生。本文作者以准格尔旗人民法院为分析样本,审视改革过程中存在问题,分析原因,并提出几点建议和意见,如有不妥敬请批评指正。

一、准格尔旗人民法院推进司法体制改革的现状

   (一)准格尔旗人民法院基本情况                         

准格尔旗人民法院成立于1949年6月,1968年1月,公检法三部门被撤销,成立准格尔旗公、检、法军事管制小组。1973年1月,准格尔旗人民法院恢复建制,沿用至今。现有党组成员7人,班子成员另有审委会专职委员2人。司法责任制改革前有内设机构18个,之后随着司法责任制改革的不断推进,根据最高人民法院和自治区高级人民法院的指示精神,准格尔旗人民法院落实司法责任制改革后内设机构为10个,下基层人民法庭6个。全院共有:218人,其中政法编干警93人,无编制干警125人。2017年新进公务员12人,2018年新进公务员8人。2019年新进政府购买人员25人。其中35岁以下:164人, 36岁-50岁:37人 , 51岁以上:17人,其中员额法官原35人,现47人,其中四级高级法官12人 ,一级法官10人,三级法官13人。一级检察官1人,新增12人未定级;本科及以上学历170人,占总干警人数77.9%,中共党员100人,退休干警3人,司法警察23人,占正式干警比例24.7%;近年来,准旗法院受理案件数量成倍增长,2013年以来累计受理刑事、民事、行政、执行等各类案件4.68万件(不含旧存),收案总数位居全市法院前列,一线法官年人均办案数从46件增长至279件。2019年前三个月共受理各类案件3373件,结案1636件,结案率48.5%,结案率同比上升9.4%,审判执行工作态势平稳。

   (二)受理案件和审执结情况

1.案件受理情况

2013年以来,准旗法院受案数量迅猛增长,2015年受理案件总数历史性突破1万件,2016年、2017年、2018年受理案件总数仍保持高位运行,分别为1.32万件,1.26万件和1.07万件。面对案件数量激增、新型和疑难复杂案件不断涌现、案多人少矛盾突出等压力和挑战,我院在旗委的坚强领导下,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,迎难而上,主动作为,充分发挥审判职能作用,全力化解各类矛盾纠纷。一是依法打击刑事犯罪,共筑“平安准格尔”。2013年以来共承办各类刑事案件3251件。二是有效化解民商事纠纷,共创“和谐准格尔”。2013年以来共承办民商事案件2.8万件;三是全力推进执行攻坚,共营“诚信准格尔”。着力解决人民群众反映强烈的“执行难”问题,全力决战攻坚,先后开展“春雷行动”、“夏季风暴”、“强制腾房”、“冬季执行拘捕”等多轮执行专项行动,2013年以来累计办结执行案件1.4万件,限制高消费7382人次,将737名被执行人纳入失信名单,强制腾退房屋134套;四是全力化解涉诉信访矛盾,共推“法治准格尔”。按照诉访分离、依法处理原则,将信访化解纳入法治轨道,2013年以来共办结各类涉诉信访案件50余件,依法打击“缠访、闹访”行为,2人被依法追究刑事责任。

2、执行攻坚工作完成情况

一是人员调整,人岗相宜,优化执行,组建执行实施团队、裁决团队和执行指挥中心,并明确岗位职责。2018年度在原有执行四个实施团队的基础上,进一步组建了一个执行裁决团队、四个执行实施团队和一个执行指挥中心,同时制定相应岗位职责和操作流程细则,规范各团队的工作责任划分。

二是成立并实现执行指挥中心实体化运行。2018年1月16日,应自治区高院《关于成立执行指挥中心并实体化运行的相关细则》要求,准格尔旗人民法院及时组建成立执行指挥中心。执行指挥中心是集执行立案、网络查控、传统查控、执行保全和执行监督多种功能为一体的基础性平台,案件自执行立案起,由执行指挥中心完成当事人电子信息录入、送达执行通知书、银行总对总查控和扣押、冻结、查封其他财产等执行措施。此后,由执行指挥中心作案件财产分析,有足额财产的案件由执行指挥中心内部消化,利用1—2月时间快速结案;没有足额财产的案件10天内迅速移交执行实施团队,极大地节约了执行资源,提升执行效率。

三是加大执行力度,准确实施各种强制措施,通过执行专项行动全力完成执行各项工作任务经过院党组的合理安排,执行干警们夜以继日的努力,我院实施了2018年度“冬季拘捕”、“打击涉案公职人员”、“决战决胜三大歼灭战”、“涉金融、涉民生”和“强制腾房”等执行专项行动。截止8月31日,共需整改2016年和2017年度案件8217件(其中终本4723件)。2018年度受理执行案件3276件,已结1372件,结案率41.88%,其中终本结案110件,终本率3.36%。对照第三方评估指标,目前准格尔旗人民法院有财产可供执行法定期限内实际执结率达到47.09%,与90%的标准还有差距;无财产可供执行终本合格率2016年为0.87%,2017年为4.71%,2018年为75%;执行信访督办案件的办结率达到100%(无执行信访案件);2016年—2018年三年的结案率达到81.85%,此项已经达到结案率80%的标准。

 四是搞好执行宣传,打造全社会围猎老赖、理解执行的良好氛围,搞好执行宣传,不断加大对各执行专项行动执行措施、效果的宣传力度,取得各联动单位的支持配合;将执行工作与新媒体进行深度融合,拍摄以我院执行工作为主题的微电影《寻心》;各专项行动中主动邀请人大代表、政协委员、律师代表和社会各界人士参与、监督执行;对执行不能的法律规定和具体案例广泛宣传,营造全社会了解执行、理解执行和支持执行的良好氛围。

五是规范执行行为,提升队伍素质2017年以来,我院执行干警在案件数量大的压力下,夙夜在公,“5+2”、“白+黑”成为工作常态,节假日放弃休息时间,高负荷运转,尽管如此,他们仍然高标准、严要求的完成了工作任务。坚决杜绝“吃拿卡要”、“六难三案”,解决不作为、乱作为和慢作为等执行消极行为,彻底根除执行不良行为和违法违纪行为,使执行工作良性运作。加强党风廉政教育建设,在执行工作中始终贯彻“党建+执行”模式,充分发挥党员干警的模范带头作用,不断增强干警的职业操守和职业道德,打造一支业务过硬、素质过硬的执行队伍。

(三)司法体制改革落实情况

1.切实落实人员分类管理,持续深化司法体制改革

为贯彻落实中央和自治区关于司法体制改革的总体部署,有序开展法官入额工作,我院按照上级法院的部署安排,及时召开动员大会安排部署相关工作,成立了由院长任组长、副院长为副组长、各庭室负责人为成员的法官入额工作领导小组,为司法体制改革的稳步推进提供组织保障。按照鄂尔多斯市中级人民法院关于法官入额相关文件精神,及时制定下发《准格尔旗人民法院法官入额实施方案》,按照方案要求,顺利完成了发布公告、摸底调研、正式报名、岗位承诺、业绩公示、资格审查、考核、统一考试、公示成绩等一系列工作,在核定员额44个配置基础上,于 2016年9月底完成了首批39名法官的入额工作,标志着人员分类管理取得了阶段性成果。目前,原有39名员额法官中1人遴选至系统外,2人选调至康巴什区法院,1人遴选至高院,员额法官降至35人。其中民事审判19人(含院领导2人),刑事审判2人,行政审判2人,执行7人(含院领导1人),立案申诉3人,审判监督2人。2017年员额法官人均办案184件。同时,根据上级法院及本院关于法官单独职务序列的文件精神,于2017年8月完成了法官单独职务序列改革工作,共按期晋升一级法官10人,三级法官14人,择优选升四级高级法官11人,各项工资补贴已于今年全部落实到位。

2.健全审判权运行机制,有序推进改革创新

优化审判资源配置,明确审判组织权限建立健全符合司法规律的审判权运行机制,按照《准格尔旗人民法院司法责任制改革实施方案》的文件部署,我院于2017年6月完成了审判执行团队组建工作。历经动员部署、双向互选、团队公示等环节,原有18个内设机构(除去政工科、监察科、办公室、司法警察大队)、6个基层人民法庭,在保留原有编制的基础上,根据改革总体方案及后续完善,重组为25个团队,其中:审判团队17个(基层法庭审判团队6个);执行裁决团队2个、执行实施团队4个,执行保全实施团队1个,诉讼服务团队1个。在团队组建的同时,完成团队长选任工作。考量历史因素,为保证团队建设的平稳过渡,团队长由院长、副院长、党组成员、庭(局)长及现有庭室负责人直接转任,共任命23名团队长,其中诉讼服务团队由立案诉前保全团队团队长兼任,执行裁决第一团队团队长由执行实施第二团队团队长兼任。任期内经考核不合格或者出现其他免职事由,依照我院相关规定并经党组研究决定后予以免除职务。团队长、法官助理、书记员以双向互选为原则组建团队,团队内基本实现了1:1的基本办案单元。   

3.综合配套相互衔接,保障司法责任制有效落实

为了扎实推进审判权运行机制,我院先后出台《准格尔旗人民法院案件评查办法》、《准格尔旗人民法院专业法官联席会议工作规则》、《准格尔旗人民法院审判委员会工作规则(试行)》、《准格尔旗人民法院院庭长办案办法》、《准格尔旗人民法院绩效奖金考核及奖金分配方案》等十六项制度,基本建立了一套覆盖全面、操作简便、体系完整的司法责任制度体系,充分保障主审法官、合议庭依法独立公正行使审判权,真正实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。

4.全面启动内设机构改革,提高运行质效

    根据中央机构编制委员会办公室、最高人民法院《关于印发<省以下人民法院内设机构改革试点方案>的通知》、《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》的精神和深化司法体制改革有关要求,准格尔旗人民法院党组及时召开会议研究部署内设机构改革相关工作。按照指导意见精神,以精简高效为原则,合理设置内设机构,优化人员配置。院党组及时召开专题会议学习指导意见精神,确保班子成员吃透精神、把准方向。随后班子成员迅速在各自分管领域开展摸底调研,谈心谈话工作,稳妥推进内设机构改革,确保人心不乱,队伍不散。在前期摸底、初步整合的基础上,按照政法专项编制101至200人的法院不超过10个内设机构的要求,立足本院107个编制的实际,拟设置10个内设机构,并保留原有6个基层人民法庭,贯彻落实扁平化管理目标,进一步提升审判权运行质效。

二、司法责任制改革后存在的问题

总体来看,2018年以来,准旗人民法院工作进展顺利,司法体制改革工作“四梁八柱”主题框架已经搭建,执行攻坚顺利进入决战决胜阶段,但我们也清醒认识到,法院工作中仍然存在一些实际问题和困难。

(一)在落实司法体制改革方面

一是司法责任制方面,审判辅助人员职责分工还有待完善,辅助人员分担法官事务性工作的作用发挥还不显著,审判辅助人员的配备还相对不足;个别院庭长对新的审判监督管理方式还不适应,保证审判质量和法律适用统一的机制还需要完善;法官逐级遴选机制、员额退出、员额岗位与非员额岗位人员交流机制、审判辅助人员等级设置、薪酬保障、法官考评机制等制度有待落实。

二是人员分类方面,非编干警的待遇及身份问题亟待解决。准格尔旗人民法院非编干警共计101人,其中包括11名一线非公务员审判人员。目前改革对象只涉及在编人员,非编干警工资待遇、绩效考核奖金上级财政不予保障,同工不同酬成了困扰法院进一步发展的棘手问题,直接影响队伍的稳定性。

三是司法行政人员职级待遇问题尚不明确。因自上而下司法体制综合配套改革仍未彻底完善,司法行政人员职级待遇缺乏顶层设计,在现有规定下,缺乏清晰的未来和可规划的路线。

   (二)在全力推进执行攻坚方面

    一是有财产可供执行法定期限内,实际执结率难以达到90%。根据第三方评估样板下发的内容,此项指标中我院法定期限内实际执结的案件数为1989件,实际执结数为3339件,超过法定期限未结数为885件,经过公式计算,得出此项为47.09%,与第三方提出的90%相差甚远。3339件实际执结的案件数中有1344件超过法定期限的结案数沉积在分母上,加大了提升此率的难度,换句话说,只有继续在未来两个月中法定期限内实际执结10105件才能达到90%的标准,可目前准格尔旗人民法院仅存1013件法定期限内未结的案件,想要提升此率,光靠结案已经无法完成,还需在系统内予以解决,希望中院向上级法院反映,如期得到解决,这是一个共性问题。

    二是无财产可供执行终本合格率2016、2017年度较低。2016、2017、2018年度的终本合格率根据样板的公式,是逐年单个计算。据统计,我院2016年的终本合格率为0.87%,其中没有传统查控节点信息1271件,结案前三个月没有进行总对总查控1474件,没有终本约谈节点信息1280件;2017年的终本合格率4.71%,其中没有传统查控节点信息133件,结案前三个月没有进行总对总查控1698件,没有终本约谈节点信息1684件,终本前没有采取限高措施2676件,这些流程节点的缺位再结合案卷中存在的相应问题,使得准格尔旗人民法院的整改工作任务艰巨。

    三是长期未结案件数量较大。截止2018年8月31日统计,准格尔旗人民法院1—3年长期未结案件数为219件;3—5年112件;5年以上超长期未结4件。结合准格尔旗特殊的经济因素,这些长期未结的案件,不仅导致该院的长期未结案件数量多,还导致这些案件成为难以清理的“骨头案”,执行难度较大,若处理不好,就会导致上访等极端性事件。

    三、对内设机构与组织制度的意见和建议

基层法院内设机构与组织制度改革势在必行。自最高人民法院、中央编办联合下发《省自治区以下人民法院内设机构改革试点方案》以来,各基层法院应认真学习领会其内容和精神实质,充分认识到内设机构改革是司法责任制改革的“必答题” 和综合配套改革的“关键点” ,只有学通吃透中央关于司法责任制改革的目的和意义,方可按照顶层设计的总体布局和具体要求谋划改革方案,在大量调查研究的基础上,在规定的时间节点制定出与当地经济社会发展相适应的司法责任制改革及综合配套改革方案,使之能够紧紧围绕改革发展稳定大局,为助力全面建成小康社会、乡村振兴战略实施及实现富强民主文明和谐美丽的现代国家提供司服务和保障。

(一)以量定编,动态调整,优化团队。

基层法院内设机构可大致区分为审判业务机构,审判辅助机构和行政管理机构。这些机构的改革完成时和进行时,都是按中央和上级法院的顶层设计要求完成,而且在完成方案中有一个最重要的指标就是基层法院的总人数,尤其强调中央政法专项编制,之后在中央政法专项编制的框架下,通过遴选程序产生员额法官,按照1:1:1比例配置助理法官和书记员,如此的改革方案出台后,能否真正起到优化组合,实现优势互补,达到强强联合所产生的效果,实现以审判资源为龙头带动辅助人员去行政化,更加优化资源的配置呢?笔者以为依然尚需从实际出发,以问题为导向,探索动态调整的法官员额制,方可在不断改革与发展中,建立更为合理的司法改革体制新模式,更加有力地服务于经济和社会发展之需。一是要打破各基层法院现有中央政法专项编制数的固定限制框架,根据基层人民法院所辖区人口、经济、矛盾纠纷等综合因素,核定基层法院中央政法专项编制数与案件数量比例系数,动态调整员额法官数量比例机制。二是建议以各中级人民法院为单位的数据对比库,每年进行数据对比,将对比结果汇总后,上报高级人民法院,各高级人民法院根据所辖各基层人民法院的对比数,重新调整,确定员额法官数,均衡法官办案数,协调、配比辅助人员数,使基层人民法院司法改革的运行与当地经济社会的发展成为良性互动状态。三是要建立有效的员额制进入退出考核机制,要根据每个法官的办案数量、办案水平、办案实绩,尤其是将法官驾驭庭审能力和处理疑难复杂案件的能力以及群众反馈的意见及本人法律素养作为进退员额法官的重要指标去考量,确确实实将法理水平强、法律素养高能办案、会办案,能够做到息事宁人的法律效果和社会效果相统一的法官选入员额内,打破过去的泥沙俱下,鱼龙混杂的“大锅饭”的体制,摒弃照顾领导情面,上级指示的行政干预,真正做到让“能者上、庸者下、劣者汰”的新时代司法体制。

(二)从实际出发,不断探索创新司法改革新举措。

基层人民法院司法改革方案已按要求出台并进入运行阶段,而辅助人员及行政人员(司法警察)的配套改革依然尚未出台,所以基层人民法院要在院党组的领导下充分发挥主观能动性,根据已出台的司法改革方案的审判、执行、行政管理的现状及存在的问题,要广泛开展调查研究,带着问题寻找差距,查找原因,不断探索出符合本地区经济社会发展所需要的司法改革新举措,真正能起到审判团队的合理配置,既能使法官精英有效发挥才智,又能使辅助资源得到协调配合。一是要明确院长、庭长的审判职责和管理职责,将院长、庭长从繁杂的行政事务中解脱出来,使其将主要精力用于审判工作中,真正实现专业化、职业化。二是要不断规范院长、庭长行驶审判管理和审判监督权的范围和方式,解决好放权后如何有效监督的问题,强化院长、庭长审判管理和依法监督的职责,严格落实案件质量终身负责和违法审判责任追究机制,切实把司法权关进制度的笼子里。

(三)建立健全法官责权利相统一的保障制度。

基层人民法院法官工作压力大,职业风险高,一些当事人近亲属,对案件裁决结果和执行过程中的诸多因素而不满,采取辱骂、殴打、指责法官和执行人员的现象,甚至冲击法庭的过激行为时有发生,更令人发指的是有的地区的当事人侵入法官办公室、住宅、杀害法官的现象也不同程度的存在,使法官的人生安全和财产安全时常受到危险,职业风险越来越大,故笔者建议,尽快建立健全法官责权利相统一的保障制度,使燃灯者必有其所安,让全社会都崇尚法律,使审判事业成为人们都敬仰的崇高事业。首先要积极探索提高法官职业荣誉感的路径,增加法官对审判事业的责任感和使命感,完善审判风险机制保障,充分发挥法官依法行使审判权的主动性,同时要严厉打击侵害法官人格尊严,损害法官名誉、财产等各种违法行为;其次要完善辅助人员的配置和保障,加快审判人员的配套改革,基层法院没有成功的配套改革固定模式,还尚需从顶层设计出台相关政策文件,但笔者建议顶层设计无需稿一刀切,要与当地的社会经济相适应,采取灵活多样的指导性政策和意见,摸索出一套,真正符合当地的法官助理管理模式,确实能起到助力法官的名副其实的辅助作用。再次就是对基层法院内相当数量的地方事业编制及财政供养人员,要有激励机制和奖惩制度,既让其在法院的本职岗位上安得下心,守得住岗,而且积极投入工作,奉献其聪明才智;又要有严格的管理制度,做到有奖有罚,奖惩分明;又让其在本职工作岗位上有晋升的空间,又要为其拓展横向发展的渠道,逐步建立健全既进的来又出的去的地方事业编制管理新模式。

(四)加强思想建设,强化业务培训。

基层人民法院司法责任制改革,虽然已取得阶段性成果,逐步进入正常运行时期;但是,基层法院党组必须加强全体干警的思想教育工作,将思想政治工作贯穿到司改工作的全过程,做到人人都是司改工作的宣传员,确保改革时期,人心不散,队伍不乱,工作不断,干劲不减,形成推动内设机构改革的思想自觉和行动自觉。同时要主动向地方党委、政法委请示汇报工作,沟通协作,凝聚共识,推动改革成功。同时要积极开展对法官业务的培训,提高法官的综合能力。要采取“走出去”“请进来”的办法,定时分批分期将民事审判、刑事审判、行政审判的法官选派到中级人民法院及高级人民法院,参加业务培训,加强同高等院校合作交流,积极鼓励干警考取法律学位,而且在经费上给予照顾。还应当主动邀请专家型法官,资深法官到基层法院,有针对性的举办专业知识讲座,经常性的对新颁布的法律、法规组织学习,还应当配备法律书籍和有关人文地理政治文学等方面的资料,积极营造学法用法浓厚的法院文化氛围。

(五)彰显本地传统文化,保留特色审判。

准格尔旗三面环绕黄河,位居壮观美丽的“黄河三峡”腹地,具有深厚的悠久文化底蕴和生态文明历史,为贯彻落实习近平总书记生态优先,绿色发展的思想,服务保障生态文明建设,准格尔旗人民法院,应在以拟定建设的旅游法庭的基础上,强化各种配套设施建设,以生态文明促进司改工作,为地方经济和社会发展提供更加有力的司法服务和保障。

深化司法体制改革,是要更好地坚持党的领导,更好发挥国家司法体制特色,更好促进社会公平正义,要正确把握深化司法体制改革的方向、目标、重点。积极稳妥有序的推进司法体制改革。让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用,努力让人民群众从每一个案件中都能感到公平正义。“一分部署,九分落实”,基层人民法院承担着内部机构与组织制度改革的历史重任和创造基层良好司法环境的光荣使命。为此,各基层人民法院应在党组的强有力领导下,不忘司法初心,牢记司法使命,铸造“忠诚、干净、担当”的法院队伍,带领全体干警攻坚克难,开拓进取,为司法改革和司法实践创造新辉煌。


 
责任编辑:研究室
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